O Bicameralismo

  • Bicameralismo é o regime em que o Poder Legislativo é exercido por duas Câmaras, a Câmara baixa e a Câmara alta. No Brasil representadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, respectivamente. Sob a influência dos Estados Unidos firmou-se o paradigma de que o Senado Federal representa os Estados da Federação (Art. 46 da Constituição Federal de 1988), ao passo que a Câmara dos Deputados representa o povo.
O fundamento para a existência de duas câmaras não está somente no princípio federativo, mas também em outras funções típicas do Congresso. Assim, ambas as câmaras contribuem ao sistema de pesos e contrapesos, evitando uma maioria escassa e/ou circunstancial na outra câmara, o que poderia violar direitos de uma minoria no Processo legislativo; por fim, ainda confere estabilidade à produção normativa e induz a existência de um mútuo controle de qualidade, o que resulta no aperfeiçoamento da legislação.
História:
  • O surgimento do bicameralismo remonta à Idade Média, onde as casas legislativas eram divididas de forma a representar o povo (os comuns) e a aristocracia, onde a Câmara alta, representante da aristocracia, tinha poderes superiores aos da Câmara baixa. Após o iluminismo, os poderes das duas Câmaras passaram a ser mais equilibrados, ou a se completarem entre si.
Regionalmente:
  • Regionalmente, legislaturas bicamerais são pouco comuns: elas existem em todos os estados dos Estados Unidos exceto Nebrasca, em todos os estados da Austrália exceto Queensland, em todos os estados da Alemanha exceto a Baviera. Também estão presentes em alguns estados da Índia e da Argentina e nalgumas repúblicas da Rússia. O Brasil aboliu o bicameralismo estadual durante o Estado Novo.
Alguns países com parlamentos bicamerais: 
  • Alemanha: Parlamento Federal e Conselho Federal
  • Brasil: Câmara dos Deputados e Senado Federal
  • Canadá: Câmara dos Comuns e Senado do Canadá
  • Estados Unidos: Câmara dos Representantes e Senado dos Estados Unidos
  • França: Assembleia Nacional e Senado
  • Itália: Câmara dos Deputados e Senado da República
  • Rússia: Duma Federal e Soviete da Federação
  • Índia: Casa do Povo e Conselho dos Estados
  • Japão: Câmara dos Representantes e Câmara dos Conselheiros (formam a Dieta do Japão)
  • Reino Unido: Câmara dos Comuns e Câmara dos Lordes
O Senado e a Câmara dos Deputados: 
Entenda o Bicameralismo :
  • É de fácil verificação o fato de o poder legislativo federal brasileiro ser composto por duas casas: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, que formam juntos o Congresso Nacional, e são responsáveis pela elaboração de leis e suas deliberações e a fiscalização da administração pública. Mas por que é o Congresso dividido em dois? Qual a diferença entre Senador e Deputado Federal? Por que há menos senadores do que deputados? Por que o mandato do senador é de oito anos? Este texto tem por objetivo responder a essas perguntas de forma simples, porém concisamente, e versar com uma profundidade maior o real significado do bicameralismo – isto é, a composição dual do congresso nacional – e o porquê de sua adoção no sistema político brasileiro.
Um pouquinho de história faz mal a ninguém:
  • O primeiro exemplar do que viria a ser o moderno bicameralismo surgiu na Inglaterra, no séc. XIII, com o surgimento do Parlamento Inglês, este composto pela House of Lords (Câmara dos Lordes), constituído pela nobreza e clero, e a House of Commons (Câmara dos Comuns), que era popular – quer dizer, não nobre. Em ciências políticas, a primeira é referida como câmara alta, e a segunda, por eliminação, câmara baixa. No início a câmara alta tinha um vasto poder, e a câmara baixa era bem menos importante que sua contraparte bem-nascida. Porém com o passar dos séculos e todo o processo histórico (Iluminismo, fim do Antigo Regime, Revolução Industrial e por aí vai), a câmara baixa foi ganhando destaque até se tornar o centro do parlamento inglês, embora só no século XX que os Lordes perderam muito de seu poder legislativo.
Do outro lado do Atlântico, no final do séc. XVIII, o recém-fundado Estados Unidos da América criou um sistema bicameral, inspirado inicialmente no modelo inglês, e que seria copiado no resto do mundo nos séculos seguintes: Uma câmara alta chamada Senado, representando os estados daquela federação, e uma câmara baixa chamada Câmara dos Representantes, representando o povo diretamente.
  • Mas o que isso tem a ver com o Brasil? Muito, porque nosso primeiro legislativo federal, criado em 1824 com a primeira constituição, era bastante inspirado no modelo inglês Lordes/Comuns, porém foram escolhidos nomes mais “americanizados” : tínhamos um Senado, representando as províncias (o que hoje seriam os estados atuais) composto por membros vitalícios nomeados pelo imperador, e uma Câmara dos Deputados, eleitos por eleições com mandatos de 4 anos. Com a proclamação da república, o modelo a servir de inspiração passou a ser o republicano norte-americano. Portanto, precisamos entender este modelo para, posteriormente, analisarmos o bicameralismo brasileiro.
O modelo norte-americano:
  • Os legisladores do jovem Estados Unidos tinham a difícil tarefa de criar um novo sistema legislativo que correspondessem às suas aspirações. Eles desejavam um sistema que mantivesse a estabilidade do Estado recém-criado e que deveria equilibrar os desejos mais radicais do povo e os desejos mais conservadores da classe política dos estados. A solução encontrada foi tomar emprestado o modelo parlamentar inglês, com uma câmara alta mais conservadora, e uma câmara baixa mais popular, porém era necessário adaptá-lo à realidade republicana federalista norte-americana. O resultado foi o sistema parlamentar que existe lá até hoje: Um Congresso Nacional formado pela Câmara dos Representantes (deputados), eleitos diretamente pelo povo a cada 4 ANOS, com renovação TOTAL dos seus membros; um Senado, composto por 2 senadores de cada estado da federação, com mandato de 6 ANOS, com renovação PARCIAL de 1/3 de seus membros a cada 2 anos e eleitos pelas assembleias legislativas de seus respectivos estados (só a partir de 1913 passaram a ser eleitos por voto direto). A ambos os cargos era possível a reeleição.
Essas diferenças estruturais evidenciavam a intenção de o Senador ser o “freio” da Câmara dos Representantes, pois sendo esta totalmente renovada a cada 4 anos e eleita por voto direto, era muito suscetível às paixões populares, às mudanças bruscas de opinião pública. Já o Senado era evidentemente mais restritivo, com sua eleição indireta e renovação parcial de 1/3, o que garantia a esta casa um tom notavelmente conservador. Outra diferença a apontar é a idade mínima para se candidatar a estes cargos: os senadores tinham que ter no mínimo 30 anos de idade, enquanto para os deputados o limite era 25. James Madison, quarto presidente dos EUA, justificou isto alegando que “as responsabilidade de um senador” pedem por “maior experiência e estabilidade de caráter”. Resumidamente, o Senado fazia o trabalho de contrapeso ao poder da maioria, representado pelos deputados.
Sistema simétrico e incongruente:
  • As análises políticas modernas do bicameralismo se baseiam nos conceitos de simetria e incongruência, que são características necessárias ao sistema bicameral, e quanto mais simétrico e incongruente este sistema for, mais forte é o bicameralismo. Logo estes conceitos são utilizados como fatores de mérito para comparar sistemas bicamerais pelo mundo. Explicarei cada um a seguir, a fim de dar o aprofundamento maior prometido para o entendimento do significado do bicameralismo.
Quando o corpo legislativo é bicameral, cada casa tem, além de suas funções comuns de legislar e deliberar, suas funções e prerrogativas próprias, e chamamos a balança dessas prerrogativas de simetria. Se a balança pende pra uma das casas, o sistema tem baixa simetria, e se ambas as casas têm poderes de se anularem mutuamente, o sistema tem alta simetria. O parlamento inglês é pouco simétrico, pois a Câmara dos Lordes pouco pode fazer frente às decisões da Câmara dos Comuns. Já o parlamento brasileiro é altamente simétrico, com Senado e Câmara com poderes equilibrados. Discutiremos as características brasileiras mais à frente.
  • Para que um sistema bicameral tenha uma boa funcionalidade, é necessário que ambas tenham diferentes graus de representação política, já que duas câmaras idênticas com poderes simétricos não fariam, em principio, muito sentido. A estas particularidades de cada casa chamamos incongruência, e segundo o que dizem cientistas políticos favoráveis, ela enriquece o sistema bicameral por permitir que visões diferentes sejam debatidas. A incongruência é conseguida com características diferentes entre as duas casas, por exemplo: tempo de mandato, numero de cadeiras, idade mínima, razão de renovação (total ou parcial), sistema eleitoral (proporcional ou majoritário) etc. Espera-se que, com o aumento de incongruência entre as casas, se consiga fomentar a pluralidade legislativa, e mais incentivos existirão para a contribuição particular de cada casa na conformação das decisões políticas. Foi exatamente isso que os primeiros legisladores dos Estados Unidos buscaram com as diferenças entre Senado e Câmara.
Enfim, o Brasil:
  • Podemos dizer que o Brasil tem todas as qualidades para que um sistema bicameral existisse por aqui. Temos um vasto território, que consequentemente gerou o federalismo como forma administrativa e a heterogeneidade social entre várias regiões. Soma-se a isso também a força histórica de elites políticas regionais. Logo, um sistema com duas casas, onde uma represente a população em geral e a outra represente os vários estados e suas peculiaridades, parece ter surgido naturalmente. Como foi dito anteriormente, esta foi a estratégia utilizada já na época da monarquia, e foi levada adiante, porém modificada, pela república – o que nos dá quase dois séculos de bicameralismo. Atualmente, nosso Senado é composto por 3 senadores de cada estado e mais o Distrito Federal, e nossa Câmara dos Deputados por parlamentares eleitos proporcionalmente a população dos estados, sendo 8 o número mínimo e 70 o número máximo por estado.
O bicameralismo brasileiro apresenta acentuadas características de simetria e de incongruência. No quesito simetria, pode-se evidenciá-lo citando-se os processos de tramitação de leis no congresso, que numa forma simplificada funciona assim: Uma das casas propõe e vota o projeto de lei, e o aprovando será enviada à outra casa para revisão. A casa revisora pode aprová-la (e desta forma a lei passa ao Executivo para sanção/veto), rejeitá-la (e a lei é arquivada) ou pode emendar o projeto. No último caso, a casa iniciadora do projeto deverá aprovar a emenda, total ou parcialmente, ou rejeitar a emenda, e assim a lei passa ao Executivo com o texto original. A esta ultima prerrogativa chamamos de “imposição de vontade da primeira casa”. Como este processo é válido tanto para o Senado quanto à Câmara, a simetria neste caso está garantida. Em votações conjuntas, que é o caso de veto presidencial, é necessária a aprovação das duas casas, sendo que a Câmara vota primeiro.
  • O Senado e a Câmara dos Deputados possuem algumas prerrogativas próprias interessantes. Por exemplo, só o Senado possui o poder de aprovar as nomeações de cargos feitas pelo Presidente da República, de controlar a dívida dos estados, de autorizar operações externas de natureza financeira e de julgar processos de impeachment dos altos cargos da república, inclusive o Presidente. Já só a Câmara pode iniciar o processo de impeachment (o Senado só o julga) e é a casa de origem de projetos de lei de origem do executivo (medidas provisórias e/ou projetos de lei). Desta forma podemos notar que o Senado tem maior poder de natureza específica, porém a Câmara tem maior poder deliberativo, já que leis do executivo começam a ser votadas na Câmara e por isso goza da “imposição de vontade da primeira casa”.
No Brasil, os deputados federais são eleitos para mandatos de 4 anos, com renovação total da Câmara neste período. O sistema de eleição é proporcional, onde o voto é contabilizado para os partidos, e com suas listas abertas, preenchem as cadeiras adquiridas, que são no total 513 atualmente. A idade mínima é de 21 anos. Já os Senadores são eleitos para mandatos de 8 anos, com renovação de 1/3 ou 2/3 da casa ordenadamente. O sistema de eleição é majoritário, ganhando o candidato mais votado em seu estado de candidatura, ou os dois mais votados dependendo da eleição. A idade mínima é de 35 anos, 16 a mais do que a mínima para um deputado. Sendo 3 senadores pra estado mais o Distrito Federal, o total de senadores é 27 x 3 = 81.
  • Sob a ótica da incongruência, as duas casas representam, sem dúvida, segmentos políticos diferentes. A Câmara costuma ser mais popular, mais sensível ao clamor público e mais propensa a mudanças, enquanto o Senado representa mais as velhas elites políticas, evidenciando o caráter mais conservador deste, que concorda com a visão do Senado como lar dos experientes, moderados e patrióticos – qualidades que, teoricamente, os tornam mais aptos à estabilidade e menos propensos a ações impetuosas do que os membros da câmara baixa.
E se o Brasil fosse unicameralista?
  • Em tese, países com sistemas parlamentares únicos sofrem mudanças políticas mais rapidamente, pois não há outra casa como contraponto ou uma força conservadora para gerar discussões que atrasariam mudanças bruscas. O Brasil atualmente sofre muito com a lerdeza do legislativo, como é o exemplo de propostas de reformas política e tributária que há anos estão pulando entre uma casa e outra por falta de um consenso. O unicameralismo certamente aceleraria tais discussões e isso seria um ponto positivo. Porém, pode-se argumentar que o unicameralismo traria perda de influência de estados menos expressivos na federação, onde os problemas sociais e econômicos são mais graves. Seria difícil representar todas essas diferentes regiões numa única assembleia, e diferenças regionais no Brasil são tão enormes quanto seu território.
O importante é o debate:
  • Os defensores do sistema bicameral argumentam que a tramitação bicameral tende a produzir decisões com a melhor qualidade. Isto porque sendo as duas casas distintas e autônomas de representação, elas tendem a defender interesses diversos e muitas vezes contraditórios entre si. É neste ponto que o debate ocorre, e é construído sobre concessões e acordos que os agentes parlamentares são capazes de realizar.
O simples fato da existência de uma segunda casa faz com que os projetos sejam feitos com ciência de possíveis embates com a casa revisora, o que já conduz a um debate antes mesmo da proposta ser oficializada. Os Parlamentares da câmara de origem buscam captar, por antecipação, as preferências e opiniões dos revisores, de modo a reduzir as possibilidades de veto, obstrução ou mesmo polêmica na etapa de revisão. Com isso o bicameralismo cria condições mais favoráveis à realização de deliberações mais bem informadas e em tese menos sujeitas a equívocos.
Considerações finais:
  • Pelo fato de o Brasil ser um país bicameral, este texto versou mais sobre esse sistema, e muito pouco ao sua contraparte unicameral. Isto não quer dizer que o primeiro seja melhor que o segundo, e mais debate sobre isto poderá ser realizado futuramente. Pode-se citar algumas opiniões contra o bicameralismo, por exemplo, do abade Sieyès, um proeminente participante da Revolução Francesa, que disse: “se a segunda câmara concorda com a primeira, ela é inútil; se discorda, ela é ruim” Obviamente que opiniões contrárias ao bicameralismo e favoráveis ao unicameralismo são importantes, pois enriquecem os debates sobre as estruturas de governo.
O intuito foi realmente descrever o sistema vigente por aqui, procurar entender suas características e responder algumas perguntas, como aquelas feitas na introdução deste texto. Espero ter respondido algumas, e estamos abertos a todo tipo de colaboração sobre este tema.

Deixe um comentário

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair /  Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair /  Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair /  Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair /  Alterar )

Conectando a %s

Acima ↑