Hierarquia das Leis

  • Neste despretensioso trabalho sobre a hierarquia das leis iremos abordar, sucintamente, alguns aspectos internacionais sobre o tema, haja vista que a crescente interatividade entre os povos é patente, e os conflitos inevitáveis, necessitando, assim, cada vez mais o direito regrar essas relações, sobretudo no que tange a atingir uma harmonia entre as nações, algo que o homem vem tentando ha certo tempo (depois das duas grandes guerras) às duras custas, sem contudo lograr êxito, muito embora com alguns avanços. Tais avanços vêm, paulatinamente, repercutido no ordenamento jurídico interno de muitos países, tornando os acordos internacionais vinculantes, com status de lei constitucional
De vital importância é também de por em relevo o constitucionalismo, pois o mesmo releva a soberania de um país, o ordenamento jurídico deste e a hierarquia das leis. Documento político que é, tem força vinculante não somente no direito positivado, mas nos preceitos fundamentais e na orientação social do Estado. Daí é que se inferir que a Constituição é a lei máxima de um País, devendo todas as demais leis estar em conformidade com ela. Delinearemos alguns aspectos de nosso ordenamento, a sua funcionalidade e hierarquia em nosso direito. Por fim a conclusão sobre o que aqui versamos.
Alguns aspectos internacionais:
  • Há muito tempo tem-se o pensamento de que a Constituição de dado Estado é a lei maior cuja todas as demais devem estar em consonância e obediência com ela. É certo, no entanto, que ainda tal pensamento predomina na maioria dos países do globo, mitigada, embora, pelas convenções internacionais que versam sobre os direitos humanos.
Conforme nos ensina Luiz Flávio Gomes ( 2000, pg. 19)

“Fortalece-se, assim, a idéia de que a proteção dos direitos humanos não deve se reduzir ao domínio reservado ao Estado, isto é, não deve se restringir à competência nacional exclusiva ou à jurisdição doméstica exclusiva, porque revela tema de legítimo interesse internacional.”

Ainda, o culto autor (2000, pg.20)

“A partir da aprovação da Declaração Universal de 1948 e a partir da concepção contemporânea de direitos humanos por ela introduzida, começa a se desenvolver o Direito Internacional dos Direitos Humanos, mediante a adoção de inúmeros tratados internacionais voltados à proteção de direitos fundamentais.”

Com o fenômeno da globalização, com efeito, temos que cada vez mais as leis tendem a ser universais, haja vista que o fenômeno social da interação entre os povos, cada vez mais crescente, requer uma regulamentação. Ora, se é verdade que a sociedade é dinâmica (dada sociedade), e o Direito não acompanha tal dinamismo na mesma proporção, regrando as necessidades paulatinamente, também é verdade a mesma assertiva no plano internacional: ainda estamos engatinhando na esfera das regulamentações internacionais, a despeito de grandes avanços, como acordos e instituições permanentes que dirimem e dão diretrizes para o comportamento de diversas Nações em conjuntos, tais como a ONU, o TPI, o Pacto de San José da Costa rica, a OEA, OIT etc.
  • Em nosso País a Constituição é soberana, no entanto, conforme dita o art. 5º, par.3º, os tratados internacionais que versam sobre direitos humanos entram em nossa constituição como emenda constitucional.
Parafraseando Alexandre de Moraes, as constituições internacionais passam por três momentos, quais sejam, o legalista, o constitucionalista e o internacionalista, este último vigente nos dias hodiernos, talvez quem sabe alcançando a paz perpétua que tanto Kant e Kelsen preconizavam. Otimismos à parte, a humanidade ainda vive um período turbulento, no que tange à harmonia entre os povos, redundando em leis internacionais que nem sempre são seguidas, prevalecendo, ainda, os interesses de um Estado em detrimento do outro, dando margem, assim, a uma certa fraqueza das normas internacionais comparadas às nacionais. Grosso modo, salvo algumas exceções, ainda prevalece no campo internacional o direito de cada País, sendo o direito internacional não de força vinculante, embora os tratados e instituições paulatinamente fazem com que apareça com vigor a internacionalização das leis.
Do Constitucionalismo:
Segundo Luiz Fabião Guasque ( 1997, pg.83)

“ A constituição é o ponto de partida de um processo de criação do Direito positivo. A Grundnorm, ou lei fundamental dos alemães, é a fonte comum de validade de todas as normas da mesma ordem normativa. Mas essa lei magna fornece o fundamento de validade, a legitimação e o processo para elaboração e o conteúdo dos preceitos que formam esse sistema infraconstitucional.”

Assim, no campo nacional rege o princípio da constitucionalidade das leis, ou seja, todas as normas infraconstitucionais devem obedecer às leis ditadas pela constituição, como já dito. A constituição de dada pátria além de estabelecer normas vinculantes, fornece também diretrizes, preceitos jurídicos e, nas mais das vezes, o modo pelo qual o governo do Estado funcionará. O que nos mais interessa aqui é por em relevo o seu caráter hierárquico, condicionando a confecção de outras normas aos seus ditames. Assim, se uma norma não for constitucional, poderá ser objeto de uma ação declaratória de inconstitucionalidade, de competência de julgamento do STF. Destarte, conforme nos ensina Luiz Fabião Guasque (1997, pg.110)

“ O sistema de inconstitucionalidade das leis visa a assegurar a ordem jurídica estabelecida com a Constituição, lei fundamental da República Federativa do Brasil, que fixa o lugar da instância jurídica como forma de estabilizar e assegurar o poder do Estado.”

Aqui vale lembrar da pirâmide de Kelsen, em cujo ápice se encontra a norma hipotética abstrata fundamental, norma de valoração de uma sociedade que será a diretriz de todas as demais leis elaboradas. Tal pirâmide é um exemplo clássico de hierarquia das leis, pois que mostra que no topo existe uma norma determinante emanada pelo poder constituinte originário, gerando uma constituição, lei maior de um país que, via de regra, é curta e dita diretrizes, normas de eficácia contida, limitada e plena. Geralmente as normas de eficácia plena versam sobre direitos humanos, não necessitando, pois, de muita regulamentação para sua eficácia, ou quase nenhuma regulamentação, v. G. O direito ao livre culto religioso, o direito de ir e vir e etc.
  • Já as normas de eficácia contida e limitada precisam mais da leis que a regulamentem, que fazem com que elas sejam efetivas, como uma lei que estabelece que será criado o código penal, o tributário, o processual por leis ordinárias. Antes da leis ordinárias, hierarquicamente, ainda existem as Emendas constitucionais e as Leis complementares, ambas sendo emanadas do poder constituinte derivado. Importante salientar que o poder constituinte originário é advindo da assembléia constituinte e da própria constituição, fruto de tal assembléia, e a assembléia, por sua vez, é o fruto da valoração de dada sociedade, nas palavras de Kelsen é a própria norma hipotética abstrata fundamental.
Da hierarquia das normas no ordenamento jurídico pátrio:
  • O ordenamento jurídico brasileiro segue também o princípio da constitucionalidade, já analisado. No entanto, como somos um Estado federativo, uma União de estados-membros, a Constituição federal confere aos estados o poder constituinte derivado, motivo pelo qual cada estado possui a sua respectiva constituição, todas em conformidade, é claro, com a carta magna. Esta, por exemplo, estabelece competências para cada estado legislar, e também confere ao município tal poder, sendo este também um ente federado.
Assim, v. G., não há que se falar que uma lei municipal é menos importante que a federal, contanto que aquela obedeça às disposições desta. O mesmo fenômeno se verifica com as leis estaduais em relação às demais. Logo, vê-se a supremacia da Constituição. Não se trata de importância, necessariamente, mas sim de hierarquia. Temos, em nosso ordenamento jurídico, a seguinte hierarquia:

1º – Constituição Federal
2º – ADCT
3º – Emenda Constitucional
4º – Lei Complementar
5º – Lei Ordinária
6º – Lei Delegada
7º – Medida Provisória
8º – Decreto Legislativo
9º – Resoluções

Alguns autores divergem da classificação acima mencionada, sobretudo no que tange ao posicionamento da ADCT em 2º lugar: para muitos ela nem poderia estar ali. Entendemos que ele deve estar neste rol.
  • A CF, a ADCT, a EC e a LC possuem supremacia sobre as demais, pois que tratam de assuntos inerentes às leis nacionais. Eis aí a supremacia vertical, porque inerente às leis federais, atreladas à Constituição federal.
As Emendas são as necessidades constitucionais que surgem com o passar do tempo, haja vista que a sociedade é dinâmica; apesar da constituição ter um caráter rígido, urge mudanças ou acréscimos em seu corpo, que só a própria CF pode regrar. Exemplo disto foi a emenda constitucional nº 45, que teve por intuito trazer celeridade ao judiciário brasileiro, não ferindo destarte nenhum dispositivo constitucional. Entretanto nem tudo pode ser mudado, como por exemplo as cláusulas pétreas contidas no art. 60, par.4º, I, II, III e IV.
  • As leis complementares são dispositivos para complementação de leis constitucionais de eficácia contida ou limitada. Há de ter matéria para sua imposição, senão será lei ordinária.
Os atos das disposições constitucionais transitórias ( ADCT) tem por fito regulamentar o período de transição que se dá do regime jurídico estabelecido pela velha constituição para a nova. Deve-se observar que há certas situações em que a nova constituição pede lei infraconstitucional que venha a regulamentar algumas de suas normas e, para que essa norma não tenha a sua aplicabilidade prejudicada, os ADCT’s a regulamentam até que lei específica sobrevenha.
  • As leis ordinárias são aquelas cuja competência a própria CF conferiu aos entes federados. São também chamadas de leis residuais, pois, se não for de espécie específica nenhuma, ou melhor, se não for exceção à regra da separação dos poderes, é lei ordinária. Assim, a União, os estados, o distrito federal e os municípios possuem a autonomia da elaborar as suas próprias leis, todas elas, repito, em total consonância com a Nossa carta magna. Como cada ente federado possui competência em função da matéria para legislar, a regra é a de não haver hierarquia entre elas, haja vista que cada uma corresponde à sua competência. Contudo, o art. 24 de nossa CF prevê que haja caso de legislação concorrente, onde se estabelece as seguintes normas gerais:

“Art. 24 – Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
Pár. 1º – No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
Pár. 2º – A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
Par.3º – Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender suas peculiaridades.
Par.4º – A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.”

Alguns conflitos de leis ordinárias são resolvidos pelos princípios Lex posteriori derogat legi priori e Lex especialis derogati legi generali , ou seja, quando da superveniência de uma nova lei, a anterior é de pronto revogada e, no segundo caso, quando da aplicabilidade da norma, a especial prevalece sobre a geral.
  • A lei delegada (art. 68, CF)é de competência do Presidente da república, que recebe para tanto a delegação do congresso nacional. Para manter o princípio da separação dos poderes, há de o Presidente especificar o conteúdo e os termos do exercício da delegação.
A Medida provisória também é de competência do Presidente da Republica, que a edita com o fito de sanar uma situação urgente. Tem seu prazo por 30 dias, prorrogáveis por 60. Não se confunde com a lei, muito embora se ache revestida dela. É uma exceção ao princípio constitucional da separação dos poderes, haja vista que o Presidente legisla. Há de se apresentar o periculum in mora o Presidente para propor a medida. Por se tratar de uma situação extraordinária, a Constituição estabeleceu garantias formais, tentando, com isso, evitar abusos. São elas:

“1º – convocação extraordinária do Congresso Nacional, quando em recesso;
2º – imediata apresentação ao Congresso Nacional, pelo Executivo, da medida provisória por este editada, visando a sua conversão em lei;
3º – perda da eficácia ex tunc, ou seja, desde a edição do ato não convertido em lei.”

O Decreto legislativo é de competência do Congresso nacional e não está sujeito a sanção presidencial (art. 49 da CF). Sua Promulgação é feita através do Presidente do Senado Federal.
  • Por fim, as Resoluções também são de competência do congresso (Senado e Câmara) e não se submetem a sanção presidencial (art. 68, par.2º; art. 52, V; art. 155, par.2º, IV da CF).
Considerações Finais:
  • Com o advento das grandes guerras, não virou só responsabilidade do Estado de garantir os direitos humanos, mas sim da comunidade internacional. Isto deu ensejo aos tratados e convenções internacionais, muitos dos quais o Brasil é sectário. Ora, tais tratados, como já vimos, entram em nosso ordenamento com status de lei constitucional, e isto acaba repercutindo na hierarquia de nossas leis.
Nosso sistema é o da supremacia da Constituição e é esta a lei maior de nosso País. No entanto, não há que se falar em hierarquia das leis de um mesmo grupo, mas sim de competências que a própria constituição delegou aos entes federados para legislar: a hierarquia se encontra na relação das normas constitucionais e infraconstitucionais. Ou melhor: a hierarquia se verifica no plano vertical, ficando o plano horizontal as normas todas subsidiárias umas às outras.
Referências bibliográficas:
  • GUASQUE, Luiz Fabião. Direito Público: temas polêmicos – Freitas Bastos Editora. 1997
  • GOMES, Luiz Flávio. O Sistema Interamericano de proteção dos Direitos Humanos e o Direito Brasileiro – Revista dos Tribunais. 2000

Rafael F. das Neves

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